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例如，我国《宪法》第49条第1款规定：婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护。

可以说，党政负责人特别是主要负责人对此项工作的介入程度，直接决定着区域合作机制的效果。《保守国家秘密法》第2条规定：国家秘密是关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。

就此，需要明确两方面问题：一是该机构的人员应为兼职还是专职，二是该机构的人员可否与其他机构的人员交叉任职。为发挥机构的统筹协调职能，可以由地方党委、政府作出决定，在当地发展改革、财政、税务、商务、市场监管、自然资源、农业农村、住建、交通运输、人社、应急管理、生态环保等与区域协调关联度强的部门中选拔优秀人员到合作机构交叉任职，可以采用定期或者项目制等方式。此时的区域协调发展属于上级的统一部署安排。2018年《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出研究论证促进区域协调发展的法规制度。来自社会主体的外界评价也许未必具有法律效力，但是能够引起外界的积极关注和参与，而他们正是区域协调发展所倚赖的重要力量。

作者简介：于文豪，中央财经大学法学院教授、博士生导师 文章来源：《法学杂志》2022年第3期 进入专题： 区域协调发展 区域合作机制 。[11]松散型合作只是机动性、偶然性的交流，而紧密型合作需要固定机构承担日常事务。基于我国的地方组织法律制度，上级政府工作部门与下级政府之间不具有领导关系，不能直接对下级政府作出命令。

《宪法》第27条要求，一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制。[8]固定型合作组织虽然有机构、人员和办公场所，但与科层制下的一般行政组织不同的是，该类组织通常不具有对外和对内作出决定、命令等强制性职权，主要是在关系协调、资源引介、信息传递等方面受委托而履行职责。当然，如果合作各方合意确定某一方承担日常组织协调工作，那么由该方负责协调各方并启动合作便是适宜的。[6]行政法中内部法的目的在于为使行政公正地、高效地、合理地被执行而组织行政内部的机构，制定其运营所必要的内部手续，并整备手段。

因此，对于区域协调发展这一国家战略，编制主管部门应当努力为其提供合理的编制保障，通过合理撤并机构等方式统筹管理编制总量，以整体划转、调剂解决等方式为区域合作机构提供基本的专职人员职数。行政组织法 一、问题的提出：区域合作机制的内部视角 实施区域协调发展战略，需要区域内相关地方和部门的相互合作。

[14]也有学者认为，此种形式并非真正的合署办公。诸如信访、社会稳定等工作，党政机关及其负责人的违法或者过错行为能够以违反强制性规定的方式得以体现。三是责的层面，即考评与责任规则。需要注意的是，日常督查要注意频次和周期。

区域协调发展不能仅依靠上级的耳提面命，更要形成合作各方的内在驱动力。联席会议的参与方可能为相关地方，也可能是中央国家机关和地方共同参与。这在民主意义上有助于提升区域协调发展的合法性程度，同时便于人大监督。这一问题解决好了，区域协调发展就有了依凭和抓手。

在此意义上，上级考评要注意过程与结果的适当平衡，重在通过发展结果体现被考评者的履职情况。从机关运行的角度来说，区域合作机制的建立和运行，实际上是根据区域合作任务的需要而对党政机关资源的分配。

同时，对于地方自行设立的相关机构及其工作人员，相关各方应当对其考评。[38]在这个意义上，通过规则式治理的区域协调发展，将会成为国家机构组织法治的新的实践场地。

摘要:  区域协调发展需要建立合作机制。如果区域合作机构得以实体化，那么必须配备满足实际需要的工作人员。显然，区域合作机制应当具备内部视角，其目标是观察和设计影响合作各方真实内在意思的规则，并促使各方以妥当的方式采取行动。具体而言，在身份上，应当由地方党政负责人乃至主要负责人担任区域合作机构的负责人，或者由其直接领导该合作机构，常态化听取合作机构的工作汇报。只要这个目标达到了，该精简的就精简，该加强的就加强，而不是为了精简而精简。区域合作机制的内部规则重点在于人、权、责三个层面。

同时，运用组织领导、重点任务落实、日常工作、经济社会发展、合作各方互评以及社会评价等指标开展考核评价，并以考核结果作为奖惩依据。授权内容的核心问题在于央地关系的处理。

[6]［美］吉莉恩·E.梅茨格、［美］凯文·M.斯塔克：《内部行政法》，宋华琳、吕正义译，载《公法研究》第20卷，浙江大学出版社2020年版，第176页。由于区域协调发展所具有的事务复杂、现实情况变动频繁等原因，应当根据实际采用立法或者其他适宜的形式。

尽管这些文件是基于负责人职位的权力意志表达，但不宜径行以之作为授权载体。另一方面，有必要发挥相关地方人大的法定职权，同时听取政协、社会组织、工商企业界和居民等各类主体的意见。

但是，不能完全依靠编制外人员从事全部的组织协调工作，开展区域合作所需的基本专用编制仍应保证。第三方机构的中立性、属地回避的陌生感、纪律约束与社会监督能有效地产生对地方反评估的抑制力，消解地方政府反评估策略。按照《党政机关公文处理工作条例》的规定，党政机关可以采用决定、通知或者批复等作为授权的形式载体。例如，2021年成立的关中平原城市群区域合作办公室，由陕西西安、宝鸡、咸阳、铜川、渭南、杨凌、商洛，山西运城、临汾，甘肃天水、平凉、庆阳，以及观察员延安、三门峡14市（区）政府共同参与，办公室常设在西安，各方派员常驻、集中办公。

优化协同高效是判断机构设置必要性的核心目标。这意味着，一个机构必须具有其他机构无法替代的事权，且该机构能够良好负责。

合作各方可以共同约定由何者以何种形式启动一项具体的合作事项。仅从该条难以直接确定区域合作事项是否属于国家秘密。

2.合作机构的人员配备。（一）授权规则 无适配的资源、权力和激励机制，地方政府治理难以具备充分的动力和能力。

[3]这种视角固然是重要的，2018年中共中央、国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》也明确提出充分发挥市场在区域协调发展新机制建设中的主导作用。涉及立法变通的，须经有权机关按照法定程序授予。理想状态是，参与各方自行设立专门机构，在此基础上可以根据合作共识的程度和实际需要设立联合机构。1.地方党政负责人的角色。

有学者认为，地方具有自治组织权或者自主组织权，这是地方设置跨行政区共设机关的基础，因此应当允许县级以上地方人民政府根据需要共同设置跨行政区部门性行政机关或派出机关。[22]何渊：《论我国区域法律治理的合宪（法）性控制及宪法修改》，载《南京社会科学》2015年第5期。

其中，某些内部规则可以作为组织法规范而写入地方组织法或者未来可能制定的区域协调发展促进法，[37]但更多的规则适宜以党政机关文件的形式呈现。[9]张震：《根据宪法，制定本法的规范蕴涵与立法表达》，载《政治与法律》2022年第3期。

从实际权威性上说，上级发改部门授权的权威性较为一般。同时，基于发展行为的探索性和创新性，问责时要注意三个区分开来，[34]尤其是《中国共产党问责条例》第17条第1项规定的在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误，尚无明确限制的探索性试验中的失误，为推动发展的无意过失，可以不予问责或者免予问责。